Por Koldobike Uriarte – Responsable de proyectos de innovación pública en el ámbito del buen gobierno
La generación de valor público y el gobierno abierto
La gestión pública, ha evolucionado como lo ha hecho la economía y la sociedad, pasando del modelo burocrático, donde la gestión pública se entendía únicamente como el cumplimiento de mandatos (producción de bienes y servicios) por parte de los gestores públicos, a un nuevo modelo de gestión por resultados emulando al sector privado, en el que se incorpora la relación y vínculo formal entre la sociedad y el gobierno, para generar valor público.
El valor público se genera cuando los gobiernos conocen las aspiraciones de la ciudadanía y se definen los beneficios que habrán de generarse para la sociedad sobre la base de los recursos y poderes que la sociedad le ha otorgado. La legitimidad de estos gobiernos depende entonces de lo “bien o mal” que se crea el valor o el bien público, y de la forma en la que se han detectado las aspiraciones de la sociedad y se ha rendido cuentas a la misma de cómo se han satisfecho.
Haciendo un poco de historia, hay que comenzar mencionando el movimiento de gobierno abierto que surgió a finales de 1970 en Inglaterra, reclamando que los gobiernos frente al secretismo se abran a la la participación ciudadana, y que, dos décadas más tarde, se fue ampliando a la promoción del acceso libre a la información pública y a la colaboración ciudadana en la generación de valor público, dando lugar en el 2009 al Memorando de Transparencia y Gobierno Abierto propugnado por Barack Obama. Con la creación en el año 2011 de la Alianza Internacional para el Gobierno abierto (OGP), los países y regiones que se han ido integrando en ella, se han ido comprometido con el impulso de los principios consagrados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y otros instrumentos internacionales relacionados con los derechos humanos y el buen gobierno, y que se concretan en: aumentar la disponibilidad de información sobre las actividades gubernamentales; apoyar la participación ciudadana; aplicar los más altos estándares de integridad profesional en sus gobiernos y aumentar el acceso a las nuevas tecnologías para la apertura y la rendición de cuentas. España y Euskadi son miembros de OGP. Por último hay que resaltar también, como fuente de inspiración en este ámbito, que en el año 2017 la OCDE publicó la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Gobierno Abierto, como una cultura de gobernanza que promueve los principios de transparencia, integridad, rendición de cuentas y participación de las partes interesadas en apoyo de la democracia y el crecimiento inclusivo.
En este marco, en España, los gobiernos autonómicos, forales y locales comienzan hace poco más de una década, primero, a crear instrumentos de impulso al gobierno abierto, como son los portales de transparencia, los portales de apertura de datos públicos (open data) para su consulta y reutilización, las plataformas electrónicas de participación ciudadana y los códigos de conducta del cargo público, entre otros. Y enseguida, se empiezan a promulgar leyes de gobierno abierto en las distintas comunidades autónomas, con obligaciones de publicidad activa de la información que permita conocer cómo actúan los poderes públicos , procedimientos para que la ciudadanía ejerza su derecho a la información pública, órganos de garantía y control de la transparencia, comisiones de ética donde poder denunciar, registros de grupos de interés etc…
10 años despues de la proliferación en España de estas herramientas y normas, cabe plantearse, si realmente están o no sirviendo para la incorporación de la perspectiva ciudadana en la gestión pública, para su colaboración en la generación de valor público y, en definitiva, para la regeneración democrática.
La participación ciudadana a debate
Se entiende que la participación ciudadana en la vida pública y política de un territorio, además de fortalecer el sistema democrático, es el motor del compromiso colectivo y la mejor forma de canalizar la inteligencia colectiva en pro del bien común. Se trata de transformar lo público en una responsabilidad compartida. Los nuevos modelos de gobernanza pública entienden que sólo a través de una participación real y efectiva de la ciudadanía y de una gestión política que facilite esta participación, se puede conseguir un territorio cohesionado, integrador e innovador, capaz de transformar, generar riqueza desde la diversidad y ser un motor de progreso sostenible.
Es cierto que han proliferado los procesos participativos, las plataformas de interacción con la ciudadanía, pero muchas veces no cumplen con los requisitos necesarios para una participación real y efectiva de la ciudadanía, diversa por definición, bien porque la difusión pública que se hace no es suficientemente amplia ni diversificada, porque la información que se proporciona es escasa o dificilmente comprensible para muchos colectivos, por el poco tiempo y medios que se otorga a la deliberación, o porque las decisiones que posteriormente se adoptan, no tienen vínculo alguno con los resultados del proceso colaborativo, o incluso éstos no son reportados adecuadamente a las personas que han participado.
La participación ciudadana puede ejercerse de forma individualizada o colectiva, y dentro de ésta última, lo más habitual es que se produzca a iniciativa de los grupos representativos de intereses diversos o entidades ciudadanas.
Entre ellos, hay grupos que se constituyen para defender los intereses colectivos o de sus asociados; grupos de presión (que se dedican profesionalmente a influir directamente o indirectamente en los procesos de elaboración de las políticas o de las normas y en la toma de decisiones de la administración pública); y grupos de reflexión vinculados a instituciones académicas o de investigación.
Cuando la iniciativa surge de los poderes públicos (estatal, autonómico, foral o local) se suelen utilizar herramientas como por ejemplo las encuestas, los sondeos, los foros de consulta, los espacios de debate y consulta, las consultas no refrendatarias generales o sectoriales, las consultas abiertas, los paneles ciudadanos, los jurados ciudadanos, o los procesos de deliberación participativa. En función de la finalidad que se pretenda son más adecuados unos u otros, o la combinación de varios de ellos con la máxima flexibilidad, bien de forma presencial o a través de plataformas tecnológicas o dispositivos de telecomunicaciones móviles.
Los contenidos de los procesos participativos más habituales son la evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios públicos, la elaboración de disposiciones normativas, la planificación de las actuaciones más significativas o los planes sectoriales de intervención pública de la legislatura, o la elaboración de los presupuestos.
¿Qué es la democracia deliberativa representativa y qué aporta?
La OCDE habla de procesos deliberativos representativos, que son procesos en los que un grupo de personas ampliamente representativo de su comunidad, sopesa la evidencia, delibera para encontrar un consenso y desarrolla recomendaciones detalladas sobre cuestiones de política pública dirigidas a las autoridades públicas.
La representatividad se obtiene a través de un muestreo aleatorio del que se hace una selección representativa para garantizar que el grupo se ajusta en líneas generales al perfil demográfico de la comunidad. La deliberación se realiza a partir del acceso a la información precisa, relevante, diversa y comprensible, que permita sopesar cuidadosamente las diferentes opciones hasta llegar a puntos de encuentro y una decisión de grupo. La comunicación efectiva, la escucha, la negociación y el acuerdo requieren ayudas de personal experto que dinamiza y contribuye a la deliberación, sin influir en la materia. Por último, resulta básico el que las personas responsables de la toma de decisiones, desde el inicio, se comprometan a responder a las recomendaciones y a actuar en consecuencia.
La OCDE, en las conclusiones de un informe que recoge la evaluación de 300 casos analizados de procesos deliberativos representativos, resalta su utilidad para las autoridades públicas, tanto de nivel local, como regional, nacional o internacional, a la hora de resolver: problemas políticos complejos que no son binarios y requieren sopesar múltiples compromisos; dilemas basados en valores que tocan cuestiones morales y éticas; y cuestiones políticas de largo plazo que van más allá de un ciclo electoral, como el cambio climático.
Claro está, que no se trata de procesos simples, ya que debe garantizarse una clara definición del problema público a resolver; un muestreo aleatorio que refleje el perfil de la comunidad garantizando la inclusión, con medidas remunerativas y de provisión, por ejemplo, para el cuidado de cargas familiares (niños/as o personas mayores); una suficiente información con evidencias de su posible impacto, lo que muchas veces resulta dificil, por la escasa cultura de la evaluación de las políticas públicas hasta ahora implementada; una facilitación de la deliberación que permita actuar de forma abierta superando la tendencia a las posturas inamovibles o representativas de prejuicios no contrastados; la privacidad de las personas participantes para preservar su independencia; el compromiso de los responsables públicos de la toma en consideración de las recomendaciones que surjan y la rendición de cuentas posterior sobre su aplicación y a lo largo del tiempo. Por supuesto, estos procesos deliberativos representativos requieren también de una evaluación, que permita identificar el aprendizaje que ha permitido el proceso, y la generación de valor público que se ha producido, que justifique el tiempo y los recursos empleados.
La democracia deliberativa puede institucionalizarse (hacerse permanente) a través de observatorios, asambleas ciudadanas permanentes, comisiones ciudadanas parlamentarias representativas, que pueden combinarse con paneles ciudadanos temporales para asuntos concretos. No obstante, y en nuestro caso, debemos empezar a experimentarla, a probarla, a aprender cómo hacerla efectiva, de forma que ciudadanía y responsables públicos desarrollemos habilidades para una colaboración efectiva, y con ello, se gane confianza, prestigio de las autoridades públicas, lo que redundará en mayor democracia, que es lo que toca después de casi 50 años de democracia.