Por Ramón Zallo – Catedrático Emérito UPV-EHU.
La nueva Ley General de Comunicación Audiovisual (junio 2022), más allá de imponerles a las operadoras generalistas, temáticas, a petición y plataformas, algunas obligaciones mínimas que venían exigidas por la Directiva Europea de Servicios Audiovisuales de 2018, ha tenido un límite rígido desde el principio: no tocar en ningún momento los intereses de los operadores clásicos y de molestar poco a las nuevas plataformas.
El largo y rico recorrido de enmiendas y debates ha servido para modificar aspectos puntuales pero dentro de un guión inherente al primer borrador y sin que afloraran, hasta última hora, las dos negociaciones ocultas y fuera del hemiciclo con el PP y con las TVs privadas (UTECA) y las plataformas. Esto explica el acuerdo de fondo del PP, que le ha llevado a abstenerse y facilitar la aprobación de la ley, ante la espantada de ERC y Bildu. La configuración del poder mediático con preferencia privada y el sostén de los operadores vigentes son cuestiones de Estado en el sistema de alternancias del régimen neo-restauracionista del 78. El PP no se verá obligado a modificar la ley de forma relevante, en caso de volver al Gobierno.
No se trata de una ley garantista de derechos de las personas usuarias –no están en el centro de la normativa- ni es promotora de nuevos operadores y nuevos contenidos que multipliquen los prestadores de servicios en aras al pluralismo, sino que se trata sustancialmente de una normativa para el tráfico audiovisual con señalamiento de unas pocas obligaciones de mínimos para los operadores vigentes. El texto concibe el ámbito audiovisual casi solo como negocio, y la RTV y la comunicación como mercancías, de las que solo hay que regular los flujos entre los pocos actores (oligopolios) que quedan y con las personas usuarias como sujetos pasivos.
O sea, la ley no es una ley de derechos ciudadanos y de calidad democrática sino de configuración del poder mediático con reparto de roles entre el duopolio clásico privado de TV, el triopolio de radio y la acogida de los nuevos operadores con el mínimo de obligaciones compatible con la Directiva.
Encaja en la tradición privatizadora del espacio público, compartida por derecha e izquierda tradicionales, con una apuesta continua por el deterioro del lugar social del servicio público. Ni personas usuarias ni ciudadanía ni reforzamiento de los servicios públicos son el leit motiv de la ley. El Gobierno Sánchez ha terminado por contemporizar con las grandes plataformas -Netflix, Google, HBO, Facebook- Meta…- que sugieren que, si se les trata con delicadeza legal (o sea no pedirles altas cuotas de pantalla europea o de inversiones anticipadas en audiovisual en lenguas del Estado español comparables a las de la televisión generalista) se interesarán por implantar un HUB audiovisual en Madrid con vocación de suministro de imágenes a media Europa.
La nueva ley viene a cubrir algunas carencias de la ley general de comunicación audiovisual de 2010 -en continuidad con ella -y de la que cabe hacer un mal balance para la década. Entre 2010 y 2022, el duopolio en abierto se ha quedado con el 85% del mercado televisivo publicitario y Movistar+ es dominante en acceso de pago. RTVE va de crisis en crisis. Las autonómicas cada vez tienen un espacio más pequeño. Y ya no digamos las locales, casi desaparecidas, excepción hecha de Catalunya y Andalucía. El derecho de acceso y de participación de la ciudadanía en la comunicación social audiovisual no tienen desarrollos. Predominan los contenidos y series de ficción de origen transnacional con lo que el imaginario colectivo queda en sus manos a pesar de que las productoras se esmeran en hacer, hoy, una relevante producción propia incluso para las transnacionales. Las lenguas cooficiales son casi invisibles.
Aquella ley prácticamente redactada, en su definitiva versión, por UTECA ya estuvo en las antípodas del famoso informe del Comité de Sabios de 2005. El Gobierno Rajoy solo la reformó en tres puntos: Comisión Nacional de Mercado y la Competencia, autorización de la gestión privada de los Servicios Públicos autonómicos calificada de “gestión indirecta” y forma de elección de la Dirección General. Tambien se situó en las antípodas, la Ley 8/2009 de financiación de la Corporación de RTVE –en la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero- que regaló el mercado publicitario a las privadas dando fin al cuatrienio más exitoso de la historia de RTVE. Ésta pasó a depender de unos presupuestos públicos menguantes y de la tacañería de los operadores en el cumplimiento de la contribución del 3% de sus ingresos. Asimismo, pasó a estar gestionada desde una gobernanza de mayorías y no de consensos para la elección de la Dirección General, una vez Rajoy llegó a la Moncloa.
La ley ya nace vieja. Todo lo relativo a las plataformas audiovisuales en streaming y las plataformas de intercambio de videos y contenido generados por las personas usuarias… están regulados de forma muy liberal y temerosa, como con pinzas. Hay una escasa regulación de los influencers (“usuarios de especial relevancia” se les llama) en las plataformas de intercambio de vídeos. Se limita a temas de menores, dignidad y temas publicitarios y registro, sin obligaciones de promoción audiovisual ni de financiación.
En lo relativo al ámbito de aplicación el Parlamento Europeo en la actualidad está tramitancdo la Ley de Servicios Digitales y la Ley de Mercados Digitales que asumen, como es lo razonable, que en la era digital el ámbito de aplicación lo da el criterio de destino en el que residen las personas usuarias, y no la sede de origen del operador, y más en un Mercado Unico. Ello no hace bueno que las plataformas de streaming y de intercambio de videos extranjeras, tengan obligaciones muy inferiores a los prestadores de ambito interno, con lo que a su poderío mundial se añade el regalo de esos mercados territoriales.
Respecto a la producción independiente la ley limita la obligación de «no vinculación» con las empresas televisivas, exclusivamente respecto a “dicho prestador” con el que se contrata (artículo 112.1) lo que permitiría que las productoras dependientes de televisiones y plataformas puedan considerarse como independientes siempre que contraten de forma cruzada con otros prestadores del servicio de comunicación audiovisual. O sea, las productoras vinculadas a Atresmedia se considerarán independientes -y se benefician de sus cuotas reservadas de financiación y pantalla- cuando produzcan para Mediaset o Disney o Netflix, y viceversa. Ello redundará en otro salto en la concentración de contenidos alrededor del duopolio televisivo actual (Atresmedia – Mediaset) y de las plataformas a petición y streaming (Movistar+ las internacionales), y sus productoras afines o vinculadas. Se supone que es recurrible ante la justicia europea como fraude de ley que es respecto al texto y espíritu de la Directiva al calificar de “independiente” lo que solo cabe llamar como “producción dependiente cruzada”.
La cuota de obra europea en la TV lineal (51%) es conservadora (vía libre a las producciones USA) y lo es aún más en la TV de catálogo (30%). La reserva del 10% para producción independiente en la TV lineal y cero en las de a petición, no parece un gran compromiso.
También son muy modestos los porcentajes de financiación de obra europea del 6% (para los servicios públicos) y del 5% para los privados, cuando tendrían que haber rondado entre el 10 y el 20%. Aquellos son porcentajes pequeños en comparación con Francia que sí cuida su audiovisual. Mientras en el estado español el 3,5% (70% del 5%) de los ingresos de las operadoras privadas va a producción independiente, en el estado francés es el 15-18,75% (75% del 20-25%). Una media de 5 veces más.
Y, sin embargo, que el 70% del mismo se destine a producción independiente, o que el 10% del tiempo de emisión en la TV lineal se reserve a la producción independiente, sin ser mucho ha sido lo bastante atractivo como para despertar la avaricia de UTECA y las Plataformas y convencer al gobierno que querían parte de esa tarta calificando de independiente también a la producción dependiente cruzada.
Aunque ha mejorado bastante respecto al borrador que era muy incorrecto en lo relativo a las lenguas cooficiales (se partió de muy abajo para ceder en las negociaciones en porcentajes y contentar a los partidos soberanistas, estrategia que solo le ha satisfecho al PNV) no responde al hecho de que más del 40% de la población vive en territorios con lenguas minorizadas. En la redacción final el esquema sigue siendo de lengua común y de primera para el castellano, y lenguas no integrales y de segunda para las cooficiales, ceñidas a sus nichos respectivos y casi invisibles para el resto.
Solo RTVE tendrá compromiso en cuota de pantalla con las lenguas cooficiales entre las lineales, no el duopolio. Solo las de a petición españolas, no las transnacionales. En cuota de pantalla mínima de RTVE para las producciones en lenguas cooficiales sería de un 3,8% del tiempo de emisión y en las de a petición no extranjeras del 6% del tiempo de emisión.
En cambio el compromiso de financiación anticipada ha mejorado respecto al anteproyecto en agentes obligados y en porcentajes sobre la inversión independiente para producciones en lenguas cooficiales exigibles a RTVE (0,63% de sus ingresos) y a TVs de todo tipo con más de 10 millones de ingresos (15%), o sea, 0,52% de los ingresos de las lineales y de a petición. No es gran cosa -lograda con esfuerzo por los grupos soberanistas- aunque menos es nada.
El Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital de Nadia Calviñoes quien ha llevado la negociación a varias bandas y, de paso, se ha quedado con el status de Autoridad Audiovisual Competente a efectos reguladores, de supervisión, control y la potestad sancionadora para el futuro, por encima de la Comisión Nacional de los Mercados y Competencia. Es una mala noticia. Los Ministerios son más propensos al chalaneo ente bastidores. A su vez, la CNMC, en lugar de una Alta Autoridad Independiente por el pluralismo, que es lo habitual en la UE, solo vigila que se cumplan las nada severas condiciones fijadas para el mercado, o sea en la competencia entre actores y respecto a los derechos ciudadanos.
Donde sí ha habido mejora es en las obligaciones para la accesibilidad de las personas con discapacidades. Igualmente, quienes ya estaban en un espacio de supervivencia, como consentidas y alegales, las RTV comunitarias sin ánimo de lucro, van a ver mejorada algo su situación mediante compromiso de reserva de espacio de dominio público y al permitírsele acceder al mercado publicitario estrictamente local (artículos 49 y 81). Quizás porque ya era ridículo que cualquier pudiera ser sin restricciones un influencer en la red y que se pusieran pegas para proyectos comunitarios de baja audiencia. Tampoco se las teme.
En lo que afecta al periodismo no hay novedad alguna en la referencia a la veracidad de la información, la dignidad humana….
En el artículo 9.1. se señala acertadamente “Los noticiarios y los programas de contenido informativo de actualidad se elaborarán de acuerdo con el derecho de los ciudadanos a recibir información veraz y el deber de diligencia profesional en la comprobación de los hechos. Serán respetuosos con los principios de veracidad, calidad de la información, objetividad e imparcialidad, diferenciando de forma clara y comprensible entre información y opinión, respetando el pluralismo político, social y cultural y fomentando la libre formación de opinión del público”.
El problema es que no hay manera de hacerlo valer. Su aplicación seguirá dependiendo de los criterios del sistema judicial en vía penal (delitos de odio, terrorismo, injurias y calumnias…) conforme a jurisprudencia que es tan garantista y permisiva, en unos casos, como tan rotundamente represora, en otros.
Se advierte una inhibición general para no advertir o calificar, y en su caso perseguir, conductas que han llevado a que el periodismo español sea, en general y con notables excepciones, de mala calidad por estar plagada la información en redes y en algunos medios “serios” de bulos, fakes, retorcimiento de realidades, falsedades.. que devuelven a la sociedad una realidad tan distorsionada que dificulta generar una opinión pública digna de tal nombre.
Por un lado, no se admitió una enmienda a un Consejo Participativo Ciudadano para hacer un seguimiento de la calidad la información y denunciar las mentiras flagrantes. Por otro no se le asigna esa función a la CNMC ni a nadie. Todo se deja a los códigos de autorregulación.
Se ha cambiado poco en regulación publicitaria (bebidas alcohólicas, esoterismo…) y a peor, al flexibilizarse la forma del cómputo aún más. En el artículo 137 no se ha admitido el límite de 12 minutos por hora para la comunicación comercial como hasta ahora, y se sustituye por un máximo de 144 minutos entre las 6:00 y las 18:00 horas, y un máximo de 72 minutos entre las 18:00 y las 24:00 horas. O sea, según convenga puedes saturar de publicidad las franjas horarias en la TV de mayorías. Tampoco se ha admitido, en el artículo 138.3, que en los programas infantiles las interrupciones publicitarias sean cada 60 minutos como se reclamaba desde el mundo educativo. Ha quedado en 30 minutos.
Las enmiendas por invasiones competenciales han hecho que las RTV autonómicas no queden en posición tan marginal como en el anteproyecto. Pero la ley no las sitúa en el centro del sistema audiovisual ni en condiciones de adaptarse al cambio tecnológico sino en la periferia y condenadas solo a defenderse. Mientras a RTVE (artículo 68.3) se le reserva a futuro “un máximo del 25% del espacio radioeléctrico disponible para el servicio de televisión de ámbito estatal, y un máximo del 35% del espacio radioeléctrico disponible para el servicio radiofónico de ámbito estatal”, no se hace algo similar con las RTVS autonómicas, a pesar de que lo reclamó la propia CNMC para cada ámbito de cobertura. Es como si fueran un servicio público de segunda. Hay que anticiparse al reajuste previsible de la asignación del espectro ante la llegada del 5G y que primará a las telecos, mediante desplazamiento y empobrecimiento del espectro que quede para los sistemas de TV tradicional, masivos y de no pago y, sobre todo, de servicio público. A las Comunidades Autónomas se les quiere acantonar competencialmente en la FM y en la TDT.
Se constituyen dos fondos. Fondo de fomento de la cinematografía y el audiovisual en lenguas cooficiales distintas al castellano y un fondo de ayudas por parte del Estado y las Comunidades Autónomas con lenguas oficiales para promover el doblaje y subtitulado de obras audiovisuales en esas lenguas
Respecto a los derechos de la mujer en comunicación se definen en el art. 6 con algunas aplicaciones en el resto de la normativa (información sexista, publicidad, eventos deportivos, informe anual sobre su representación en informativos, registro de composición femenina en órganos de administración de prestadores en el artículo 37.3.b)… En RTVE del 70% sobre el 6% de ingresos destinados a financiación de Producción Independiente, el 30% debe reservarse a obras dirigidas o creadas por mujeres (artículo 118.2. a), o sea 1,26%. La Disposición Adicional 3ª, relativa a producción audiovisual realizada por mujeres, ha mejorado en el trámite de enmiendas, pero se queda en el terreno del “fomento” del artículo 151.1. b) y deja su desarrollo para la convocatoria de ayudas con cargo al Fondo de Protección a la Cinematografía. Asimismo, otras labores de fomento se dejan para el Plan Trienal de ordenación e impulso del sector audiovisual en el artículo 149.1 b), a pesar de que se podía haber regulado ahora con carácter general. Queda por debajo de las demandas de la Asociación de Mujeres Cineastas y de los Medios Audiovisuales (CIMA) que exigía cuota femenina para todos los prestadores en emisiones, catálogos o financiación de obras audiovisuales. En cuanto a exigirles obligaciones a los operadores privados, se deja el tema a la autorregulación de cada entidad comunicativa, con lo que los protocolos de igualdad se pueden aplazar sine die en muchos medios de comunicación. En suma, no era la ley que se necesitaba ni la que se esperaba de un Gobierno de izquierdas.
